“十二五”规划纲要确定了新一轮减排指标:化学需氧量、二氧化硫排放分别减少8%，氨氮、氮氧化物排放分别减少10%。而今年作为“十二五”开局之年，减排指标为1.5%。现在，4个多月已经过去，减排形势总体不错，但进展还不平衡，一个突出问题就是一些地方政府和相关单位对减排存在畏难情绪，迟迟不见行动。

    “十二五”减排伊始就出现畏难情绪，并不出人意料。虽然在新一轮减排指标中，化学需氧量和二氧化硫减排比“十一五”有所降低，但总体减排工作并不轻松，压力甚至比“十一五”要大得多。“十二五”时期，中国工业化和城镇化进程速度加快，产业结构、能源结构的优化调整不可能一蹴而就，持续、高速发展的态势将使经济发展与环境保护的矛盾越来越尖锐，减排工作面临的压力将继续加大，各级各部门的减排任务可谓非常艰巨。

“十二五”减排到底难在哪？

    “十二五”减排难，难在化学需氧量和二氧化硫存量的削减空间逐步变小，同时要消化增量。在“十一五”减排中，为完成二氧化硫和化学需氧量减排，各种减排手段都用上了，再往下降的空间越来越有限。同时，排污总量大幅增加。对于我们这样一个发展中国家，保持一定的增长速度是必须的。而GDP的发展速度与污染物排放总量关系密切，GDP每上升一个点，都将带来大量废水、废气和固体废物的排放。相关数据显示，2008年，全国每万元单位产值化学需氧量排放量为0.0044吨，每万元单位产值二氧化硫排放量为0.0077吨。有专家指出，鉴于“十一五”增长速度达到11%的实际情况，“十二五”实际增长速度应该会高出7%的预期目标。因此，减排任务仍将非常艰巨，特别是氮氧化物和氨氮两项新增指标，分别是水污染物和空气污染物中的大户，减排工作缺乏一定的基础和经验，所涉及的行业多、企业多，又直接关系群众的经济利益，减排势必复杂和困难。

    “十二五”减排难，难在能用的减排手段在“十一五”基本都用了，必须寻找新的突破口。工程减排在“十一五”减排中发挥了重要作用。据统计，“十一五”期间，建成的二氧化硫脱硫机组是“十一五”初期的10倍，建成的污水处理厂是“十一五”初期的两倍。但是，工程建设的总量和速度已经接近极限。“十一五”减排中，还借助了许多行政手段，包括强制电厂上脱硫设施、签署行政军令状等。但是，有的行政手段越来越暴露出自身的弊端，如在2010年冲刺阶段，一些地方出现了拉闸限电现象。因此，依靠行政手段不是长久之计，一些行之有效的行政措施急需上升到法律法规层面。要实现“十二五”减排的突破，只能是靠结构减排这一有力手段。但是，很多地方调结构调了很长时间，效果普遍不明显，主要原因就是调结构容易伤筋动骨。在地方政府追求GDP增长的观念依然普遍存在的情况下，结构减排的推动必然会举步维艰。“十二五”减排压力之大可想而知。

    “十二五”减排难，难在相关的减排政策在一些地区并没有得到真正落实，有的地方减排责任不清。从“十一五”减排任务完成情况看，一些地方政府或者企业都是把减排当做是硬性任务来完成，多是被动地采取措施，被动地控制污染排放。更有甚者，一些企业还偷偷排放、上马一些不符合产业政策和节能环保要求的项目。有些地方政府为了政绩需要对此熟视无睹，国家的减排政策被大打折扣，导致减排难度加大。“十二五”期间，如果不能更好地落实地方政府和企业的责任，更好地落实国家的减排政策，减排工作恐将面临更多的未知数。“十二五”减排就像是一道坎，如果能够顺利地跨过去，减排机制就会理顺，今后的工作就好开展，反之则机制不顺，形势严峻。

必须增强战胜困难的信心，不能存在畏难情绪

    如此困难重重，一些地方和单位产生畏难情绪，似在情理之中。但是，面对“十二五”减排的重大使命，我们必须增强战胜困难的信心，不能存在畏难情绪。当前，各级政府工作的重点正在转向加快推动又好又快发展。在“十二五”规划纲要中，GDP发展速度从年均增长7.5%下调为7%，标志着中国经济在历经30多年的增长后，把追求经济发展质量作为一种战略方向。温家宝总理明确提出，中国经济社会的发展，将彻底改变惟GDP论英雄的观念。这标志着中国从上至下政绩观将发生根本改变。这些，都给了我们充足的信心。

    “十二五”减排虽然压力大、难度大，但决心要更大。减排不是一件容易的事，事实上，我们开展环保工作从来没有容易过:“十五”期间，中国经济发展各项指标大多超额完成，但环境保护指标没有完成。2005年，全国二氧化硫和化学需氧量排放量均未完成年度削减目标任务；2006年，不仅没有实现减排目标，两项主要污染物排放不降反升；2007年，主要污染物排放量第一次出现了双下降，但减排基础并不稳固，后3年减排压力增大；2008年，国际金融危机不期而至，保增长成为头等大事，减排再次遇到新课题。面对严峻的形势，全国环保系统大力弘扬中国环保精神，化挑战为机遇，开拓创新、努力拼搏，终于迎来了超额完成“十一五”减排任务的成果。

    当前，环境保护正处于发展的重要战略机遇期。有效运用“十一五”减排的成功经验，迎难而上、逆水行舟，化挑战为机遇、变压力为动力，已成为当务之急。“十二五”减排是一项系统工程，需要全社会的共同关注。2011年是“十二五”开局之年，第一季度已经过去，距离完成全年1.5%的减排指标只剩下8个月，时间非常紧迫。当前，包括环保系统广大干部职工在内，各级各部门要见难不畏难、吃苦不言苦，大力推进污染减排，切实转变发展方式，促进经济社会可持续发展。

深化政策、体制和机制创新，推动减排再上新台阶

    要将有效的政策措施和行政手段上升到法律层面。用行政手段和政策措施推进减排，是“十一五”的一大特色，并在各地形成了一些行之有效的做法，如对未按期完成淘汰落后产能任务的地区实行区域限批；严格考核评价；加强监察执法和监督检查等。当前，急需将这些成功的经验上升到法律法规层面。有的地方已经开展了成功的实践，如河北省人大在全国率先推出污染减排条例，把一些污染减排措施法制化，特别是对违法企业的最高罚款从10万元提高到了100万元。这些有效的政策措施和行政手段上升到法律层面之后，可以形成长效机制，更好地推动下一步的减排工作。

    要着力推进结构减排。污染减排要从源头抓起。工程减排属于末端治理方式，未来潜力不大、综合效益不高。而结构减排可以促进产业结构调整，从源头上减少污染物的产生，把污染减排从末端推向中端和前端。当前，要着力推进结构减排，坚决遏制高耗能、高排放行业过快增长。在结构减排方面，各地已经有了一些成功的实践。如河北省大力实施“双三十”示范工程，调整产业结构，下大力气淘汰落后产能，有力地推动了减排工作。山西省抓紧实施重点产业调整振兴规划，全力推进煤炭业整合重组，启动焦化、冶金等行业兼并重组；储备和实施了一批低能耗、高附加值的项目，以结构调整促进污染减排。诚然，较之工程减排，结构减排可能难度会大一些，投入会多一些，节奏会慢一点，但减排效果更加显著，各地一定要坚持不懈，大力推行。

    要注重运用一系列环境经济政策手段。在“十一五”减排中，环境经济政策手段运用不足，如绿色电力调度、阶梯电价等，急需在“十二五”期间得到加强。绿色电力调度最先在湖北省开展，为当地完成“十一五”减排任务奠定了良好基础。但是，由于法律法规、体制、电价和技术等多种原因，绿色电力调度推广不力，进展缓慢。当前，要注重环境经济政策手段的运用，全面开展绿色信贷、绿色保险、绿色贸易、绿色证券等工作，建立健全激励约束机制，努力形成减排长效机制。

    要继续推行问责制度。问责制是“十一五”减排的主要成功经验之一。污染减排能否顺利完成，地方党委政府是关键。国家发布的“十一五”污染减排考核办法，核心就是问责。“十一五”减排中，各省市纷纷出台了减排问责办法。如贵州省规定，对城市污水处理设施建设进度严重落后的市(州、县)政府领导，进行诫勉谈话。考核问责促使各地变压力为动力，由被动走向主动，大大推进了减排工作的开展。“十二五”期间，要继续强化减排问责制，严格减排责任追究，进一步完善减排指标、监测和考核体系等。

    我们只有不惧困难、坚定信心，把污染减排作为转方式、调结构的重要抓手，以更加饱满的精神状态和扎实的工作作风，深化政策、体制和机制创新，积极探索、全力攻坚，才能推动“十二五”减排工作再上新台阶。